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參考周刊(2019年第15期)

 1.政府投資條例

2.讓土地資源活起來——《山西省土地指標交易調劑暫行辦法》解讀

 

 

 

 

 

 

 


政府投資條例

 

 

 

《政府投資條例》對政府投資范圍、政府投資的主要原則和要求、政府投資決策程序等方面做出明確規定,已經2018年12月5日國務院第33次常務會議通過,自2019年7月1日起施行。

 

 國務院第一次提出起草和出臺《條例》是在2001年,至今9年已過。其間,曾出臺過多個版本的征求意見稿。2007年,在國家發改委副主任杜鷹主持的一次全國座談會上,甚至有人建議如果《條例》出臺困難,可以先在一些地方采取試點的方式。

目前《條例》征求意見稿脫胎于2006年的版本,于2009年年底被國家發改委上報至國務院法制辦。

2008年隨著中央四萬億投資計劃的出臺,政府投資項目頻頻出現資金不到位、中央政府資金被挪用等問題,而原本明確投向公益性項目的資金,也被一些地方投向了經營性項目。國務院總理溫家寶曾在檢查、總結中央四萬億投資的相關報告上批示稱,“對政府投資出現的問題,要從制度上進行規范”。此后,中紀委將《條例》作為工程領域專項治理制度建設的重要內容,要求國家發改委盡快出臺《條例》。

 

第一章 總  則

 

第一條 為了充分發揮政府投資作用,提高政府投資效益,規范政府投資行為,激發社會投資活力,制定本條例。

第二條 本條例所稱政府投資,是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動,包括新建、擴建、改建、技術改造等。

第三條 政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目,以非經營性項目為主。

國家完善有關政策措施,發揮政府投資資金的引導和帶動作用,鼓勵社會資金投向前款規定的領域。

國家建立政府投資范圍定期評估調整機制,不斷優化政府投資方向和結構。

第四條 政府投資應當遵循科學決策、規范管理、注重績效、公開透明的原則。

第五條 政府投資應當與經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應。

國家加強對政府投資資金的預算約束。政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金。

第六條 政府投資資金按項目安排,以直接投資方式為主;對確需支持的經營性項目,主要采取資本金注入方式,也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。

安排政府投資資金,應當符合推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的有關要求,并平等對待各類投資主體,不得設置歧視性條件。

國家通過建立項目庫等方式,加強對使用政府投資資金項目的儲備。

第七條 國務院投資主管部門依照本條例和國務院的規定,履行政府投資綜合管理職責。國務院其他有關部門依照本條例和國務院規定的職責分工,履行相應的政府投資管理職責。

縣級以上地方人民政府投資主管部門和其他有關部門依照本條例和本級人民政府規定的職責分工,履行相應的政府投資管理職責。

 

第二章 政府投資決策

 

第八條 縣級以上人民政府應當根據國民經濟和社會發展規劃、中期財政規劃和國家宏觀調控政策,結合財政收支狀況,統籌安排使用政府投資資金的項目,規范使用各類政府投資資金。

第九條 政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目(以下統稱政府投資項目),項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計,按照政府投資管理權限和規定的程序,報投資主管部門或者其他有關部門審批。

項目單位應當加強政府投資項目的前期工作,保證前期工作的深度達到規定的要求,并對項目建議書、可行性研究報告、初步設計以及依法應當附具的其他文件的真實性負責。

第十條 除涉及國家秘密的項目外,投資主管部門和其他有關部門應當通過投資項目在線審批監管平臺(以下簡稱在線平臺),使用在線平臺生成的項目代碼辦理政府投資項目審批手續。

投資主管部門和其他有關部門應當通過在線平臺列明與政府投資有關的規劃、產業政策等,公開政府投資項目審批的辦理流程、辦理時限等,并為項目單位提供相關咨詢服務。

第十一條 投資主管部門或者其他有關部門應當根據國民經濟和社會發展規劃、相關領域專項規劃、產業政策等,從下列方面對政府投資項目進行審查,作出是否批準的決定:

(一)項目建議書提出的項目建設的必要性;

(二)可行性研究報告分析的項目的技術經濟可行性、社會效益以及項目資金等主要建設條件的落實情況;

(三)初步設計及其提出的投資概算是否符合可行性研究報告批復以及國家有關標準和規范的要求;

(四)依照法律、行政法規和國家有關規定應當審查的其他事項。

投資主管部門或者其他有關部門對政府投資項目不予批準的,應當書面通知項目單位并說明理由。

對經濟社會發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的政府投資項目,投資主管部門或者其他有關部門應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定。

第十二條 經投資主管部門或者其他有關部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據。

初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的,項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告,投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

第十三條 對下列政府投資項目,可以按照國家有關規定簡化需要報批的文件和審批程序:

(一)相關規劃中已經明確的項目;

(二)部分擴建、改建項目;

(三)建設內容單一、投資規模較小、技術方案簡單的項目;

(四)為應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等突發事件需要緊急建設的項目。

前款第三項所列項目的具體范圍,由國務院投資主管部門會同國務院其他有關部門規定。

第十四條 采取投資補助、貸款貼息等方式安排政府投資資金的,項目單位應當按照國家有關規定辦理手續。

第三章 政府投資年度計劃

第十五條 國務院投資主管部門對其負責安排的政府投資編制政府投資年度計劃,國務院其他有關部門對其負責安排的本行業、本領域的政府投資編制政府投資年度計劃。

縣級以上地方人民政府有關部門按照本級人民政府的規定,編制政府投資年度計劃。

第十六條 政府投資年度計劃應當明確項目名稱、建設內容及規模、建設工期、項目總投資、年度投資額及資金來源等事項。

第十七條 列入政府投資年度計劃的項目應當符合下列條件:

(一)采取直接投資方式、資本金注入方式的,可行性研究報告已經批準或者投資概算已經核定;

(二)采取投資補助、貸款貼息等方式的,已經按照國家有關規定辦理手續;

(三)縣級以上人民政府有關部門規定的其他條件。

第十八條 政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接。

第十九條 財政部門應當根據經批準的預算,按照法律、行政法規和國庫管理的有關規定,及時、足額辦理政府投資資金撥付。

 

第四章 政府投資項目實施

 

第二十條 政府投資項目開工建設,應當符合本條例和有關法律、行政法規規定的建設條件;不符合規定的建設條件的,不得開工建設。

國務院規定應當審批開工報告的重大政府投資項目,按照規定辦理開工報告審批手續后方可開工建設。

第二十一條 政府投資項目應當按照投資主管部門或者其他有關部門批準的建設地點、建設規模和建設內容實施;擬變更建設地點或者擬對建設規模、建設內容等作較大變更的,應當按照規定的程序報原審批部門審批。

第二十二條 政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位。

政府投資項目不得由施工單位墊資建設。

第二十三條 政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。

因國家政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化等原因確需增加投資概算的,項目單位應當提出調整方案及資金來源,按照規定的程序報原初步設計審批部門或者投資概算核定部門核定;涉及預算調整或者調劑的,依照有關預算的法律、行政法規和國家有關規定辦理。

第二十四條 政府投資項目應當按照國家有關規定合理確定并嚴格執行建設工期,任何單位和個人不得非法干預。

第二十五條 政府投資項目建成后,應當按照國家有關規定進行竣工驗收,并在竣工驗收合格后及時辦理竣工財務決算。

政府投資項目結余的財政資金,應當按照國家有關規定繳回國庫。

第二十六條 投資主管部門或者其他有關部門應當按照國家有關規定選擇有代表性的已建成政府投資項目,委托中介服務機構對所選項目進行后評價。后評價應當根據項目建成后的實際效果,對項目審批和實施進行全面評價并提出明確意見。

 

第五章 監督管理

 

第二十七條 投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當采取在線監測、現場核查等方式,加強對政府投資項目實施情況的監督檢查。

項目單位應當通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息。

第二十八條 投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當建立政府投資項目信息共享機制,通過在線平臺實現信息共享。

第二十九條 項目單位應當按照國家有關規定加強政府投資項目檔案管理,將項目審批和實施過程中的有關文件、資料存檔備查。

第三十條 政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實施以及監督檢查的信息應當依法公開。

第三十一條 政府投資項目的績效管理、建設工程質量管理、安全生產管理等事項,依照有關法律、行政法規和國家有關規定執行。

 

第六章 法律責任

 

第三十二條 有下列情形之一的,責令改正,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分:

(一)超越審批權限審批政府投資項目;

(二)對不符合規定的政府投資項目予以批準;

(三)未按照規定核定或者調整政府投資項目的投資概算;

(四)為不符合規定的項目安排投資補助、貸款貼息等政府投資資金;

(五)履行政府投資管理職責中其他玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的情形。

第三十三條 有下列情形之一的,依照有關預算的法律、行政法規和國家有關規定追究法律責任:

(一)政府及其有關部門違法違規舉借債務籌措政府投資資金;

(二)未按照規定及時、足額辦理政府投資資金撥付;

(三)轉移、侵占、挪用政府投資資金。

第三十四條 項目單位有下列情形之一的,責令改正,根據具體情況,暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金,暫停或者停止建設活動,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分:

(一)未經批準或者不符合規定的建設條件開工建設政府投資項目;

(二)弄虛作假騙取政府投資項目審批或者投資補助、貸款貼息等政府投資資金;

(三)未經批準變更政府投資項目的建設地點或者對建設規模、建設內容等作較大變更;

(四)擅自增加投資概算;

(五)要求施工單位對政府投資項目墊資建設;

(六)無正當理由不實施或者不按照建設工期實施已批準的政府投資項目。

第三十五條 項目單位未按照規定將政府投資項目審批和實施過程中的有關文件、資料存檔備查,或者轉移、隱匿、篡改、毀棄項目有關文件、資料的,責令改正,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。

第三十六條 違反本條例規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任。

 

第七章 附  則

 

第三十七條 國防科技工業領域政府投資的管理辦法,由國務院國防科技工業管理部門根據本條例規定的原則另行制定。

第三十八條 中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊的固定資產投資管理,按照中央軍事委員會的規定執行。

第三十九條 本條例自2019年7月1日起施行。

 

 

 

 

 

讓土地資源活起來《山西省土地指標交易調劑暫行辦法》解讀

 

 

 

在經濟快速發展的今天,一方面是我省建設占用耕地規模的不斷加大,一方面是堅守5757萬畝耕地紅線不能越。創新占補平衡新機制,打破原有格局,借助國家土地管理改革政策的東風,推進全省土地指標來源擴大化、信息公開化、交易(調劑)規范化,真正實現全省“占補平衡”一盤棋,出臺《山西省土地指標交易調劑暫行辦法》勢在必行,對其內容進行詳細解讀恰逢其時。

 

4月中旬,《山西省土地指標交易調劑暫行辦法》(以下簡稱《交易辦法》)印發實施。在土地政策日趨規范嚴格的大背景下,出臺這一《交易辦法》的意義所在?土地指標交易適用范圍有哪些?誰可以成為交易的主體?交易價格又是如何確定的?對貧困縣有什么傾斜條款?

 

5月5日,記者帶著這些疑問,走訪了土地資源的行業主管部門省自然資源廳,相關負責人就大家普遍關心的問題一一進行了回應。

 

 

出臺《交易辦法》意義何在?

“《交易辦法》是我省主動適應經濟發展和市場需求而出臺的新政策,給我省經濟發展和轉型綜改注入了新的活力。”省自然資源廳相關負責人表示。我省剛剛出臺的《山西省土地指標交易調劑暫行辦法》,用來規范土地指標交易調劑行為,落實耕地數量、質量和生態“三位一體”保護,促進經濟持續健康發展的新舉措。

 

此前,為貫徹落實原國土資源部印發的《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》《關于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》和《中共山西省委山西省人民政府關于印發〈加強耕地保護和改進占補平衡工作實施方案〉的通知》,省政府結合實際制定出臺了《山西省人民政府辦公廳關于鼓勵引導社會資本參與土地整治的指導意見》,擴寬了補充耕地來源。我省《交易辦法》的出臺,是將實踐中有益的探索進一步制度化,是改革的新產物。

 

據省自然資源廳相關負責人介紹,我省新出臺的《交易辦法》規范了補充耕地來源,明確了耕地占補平衡指標交易、調劑的一系列規定,結合“改進耕地占補平衡管理,建立以數量為基礎、產能為核心的占補新機制,通過以縣域為單位‘算大賬’的方式,落實占一補一、占優補優”的機制,從根本上規范了指標交易調劑行為,進一步健全了激勵約束機制。交易調劑范圍有哪些?

 

在弄清“土地指標交易范圍有哪些”這個問題之前,首先要弄明白土地指標是什么?《交易辦法》所指土地指標包括補充耕地指標、新增耕地節余指標、增減掛鉤節余指標三種類型。

 

補充耕地指標是指通過實施土地整治、高標準農田建設等項目產生的可用于占用耕地的非農建設項目補充耕地的指標;新增耕地節余指標是指實施城鄉建設用地增減掛鉤拆舊區復墾、歷史遺留工礦廢棄地復墾等各種途徑形成的新增耕地節余指標。這兩類都分別包含新增耕地面積、新增糧食產能值及新增水田面積子指標。我省水田很少,主要是新增耕地面積、新增糧食產能兩類指標。

 

增減掛鉤節余指標交易調劑則是為貧困縣量身打造的重要土地扶貧政策,是指全省各貧困縣經批準實施的城鄉建設用地增減掛鉤項目,拆舊復墾區所復墾耕地面積指標扣除項目區用于農民安置等用地指標后節余的增減掛鉤指標。

 

關于土地指標交易調劑的適用范圍。《交易辦法》將我省土地指標易地使用行為分為兩種類型:一是指標交易,適用于所有建設項目,由市、縣級人民政府作為交易主體,通過全省土地指標交易平臺,將本級儲備的土地指標在全省范圍內跨縣級行政區域公開競價交易使用。二是指標調劑,適用于省級以上重大轉型項目、山西轉型綜改示范區,由省人民政府作為調劑主體,將省、市、縣各級儲備的土地指標跨行政區域有償限價調劑使用。

 

《交易辦法》還規定,省自然資源廳負責建立省級土地指標儲備庫,并指導、監督全省土地指標交易調劑活動。市、縣級自然資源主管部門負責建立本級土地指標儲備庫,儲備指標15%納入調劑范圍,優先用于保障本行政轄區內省級以上重大轉型項目及開發區的耕地占補平衡。

 

 

交易調劑主體是誰?

從歷史發展的眼光來看,交易調劑的目的是為了平衡各區域耕地后備資源的不均衡,對于經濟發展較快而后備資源不足的地區來說,快速發展要用地,但嚴守耕地紅線這個原則不能被打破,土地指標的交易調劑將為我省轉型發展項目用地起到積極作用。

 

交易調劑主體包括指標出讓方和受讓方。《交易辦法》第七條明確:土地指標調劑、交易的出讓方應為土地整治及高標準農田建設、增減掛鉤和工礦廢棄地復墾等項目所在地市、縣級人民政府;受讓方應為建設項目所在地市、縣級人民政府、山西轉型綜改示范區。省級以上開發區管委會可以申請受讓增減掛鉤節余指標。

 

誰是買賣主體的問題很關鍵。按照《土地管理法》和國家有關要求明確占補平衡的責任主體為各級人民政府,我省通過的《交易辦法》就是為了適應經濟發展的形勢,規范我省域內的土地指標交易行為,杜絕政府以外的任何企業和個人成為指標交易的主體。之所以這樣規定,是為了防范倒買倒賣、責任不明確的情況出現。

 

省自然資源廳相關負責人表示,這次出臺的《交易辦法》對原來有關政策下參與土地整治項目的投資主體沒有影響,投資主體參與的高標準農田建設、土地綜合整治等項目,項目驗收后,由市、縣政府按照合同約定對其支付項目涉及各項款項。也就是說,投資主體只是高標準農田建設、土地綜合整治等項目的參與者,與指標交易無關。

 

 

 

交易價格如何確定?

《交易辦法》規定土地指標的交易調劑統一在山西省土地指標交易平臺進行。省自然資源廳負責建立全省土地指標交易平臺,承辦指標交易調劑的技術性、事務性工作。

 

平臺有了,土地指標交易調劑價格又是如何確定的呢?《交易辦法》第十三條明確了制定土地指標交易調劑價格的基本原則:
   

 一是公開競價交易的各類指標,起始價由出讓方根據新增耕地成本、資源保護補償和管護費用、市場供求情況確定。

 

二是保障省級以上重大轉型項目、山西綜改示范區的調劑指標價格,在綜合考慮新增耕地成本、資源保護補償和管護費用的基礎上,加上合理利潤確定。

 

三是用于補充新增糧食產能值的提質改造項目原則上資源保護補償和管護費用每畝每百公斤不超過1萬元。

 

四是省級耕地開發基金項目所產生的指標調劑價格依據《山西省耕地開發周轉基金管理暫行辦法》有關規定確定。以上四條確保了全省各類土地指標價格公開化、市場公平化,最大程度上平衡了全省土地指標。

 

“目前,我省土地指標交易平臺已經建成啟動。易地土地指標按《交易辦法》規定,在省土地指標交易平臺上公開交易,這對于解決土地指標交易調劑雙方的需求,發揮經濟發達地區資金和資源豐富地區資源互補優勢,將起到極大的促進作用。經濟發達地區發展用地的保障能力將實現質的提升,欠發達地區的社會發展有效增加收入,鞏固了脫貧攻堅成果、支持實施鄉村振興戰略。”相關負責人如是說。

 

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